Arnhem

Het college van B&W van Arnhem heeft de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur van de Universiteit van Tilburg gevraagd om een beoordeling te geven van het verloop en de uitkomsten van het Arnhemse preferendum.
Hieronder een aantal stukken uit het rapport 'Een ongewenst preferendum', het complete rapport is hier te lezen.

Inleiding
Op 13 februari 2006 heeft de gemeenteraad van Arnhem een amendement en een motie aangenomen over de invulling van het Havenkwartier Rijnboog. Daarbij is besloten dat verschillende varianten van de haven in een zogenaamd preferendum aan de Arnhemse bevolking worden voorgelegd. Het referendum Rijnboog-Havenkwartier dat op 6 juni 2007 is gehouden, vormt zo het sluitstuk van een uitgebreid interactief planproces waarbij na een stadsdialoog drie varianten zijn ontwikkeld voor de ontwikkeling van het Havenkwartier: âKortâ, âLangâ en âSluisâ. Op de referendumdag bleek de opkomstdrempel inderdaad niet te worden gehaald. De opkomst van 10,2% zorgde ervoor dat het preferendum ongeldig was. Van de mensen die wel waren gaan stemmen, koos 11,7% voor Kort, 41,3% voor Lang, terwijl 47,0% zijn voorkeur voor Sluis uitsprak. Deze keuze voor Sluis werd later ook overgenomen door de gemeenteraad.

Terugblik
Als wordt teruggeblikt op de besluitvorming over Rijnboog, dan vallen twee zaken op. Het eerste is dat de voorgestelde ontwikkeling van Rijnboog-Havenkwartier nooit onomstreden is geweest. Dat er op beslissende momenten een raadsmeerderheid werd gevormd voor de plannen, neemt niet weg dat er de nodige maatschappelijke en politieke kritiek bleef bestaan. Omdat er niet altijd even veel ruimte was voor een politiek en maatschappelijk debat over Rijnboog, kon deze kritiek hierin moeilijk een uitweg vinden. Dat is het tweede opvallende element in de besluitvorming over Rijnboog: dat het debat hierover betrekkelijk laat op gang kwam. De gedachtevorming over Rijnboog-Havenkwartier was lange tijd vooral een aangelegenheid van het college, de ambtenaren, projectontwikkelaars en investeerders. En toen het stedenbouwkundig plan van De Solà-Morales werd gepresenteerd, leek het dat inbreng vanuit de gemeenteraad of vanuit de bevolking onmogelijk was. Niet alleen omdat het college van B&W en investeerders het havenplan enthousiast omarmden, maar ook door de wijze waarop De Solà-Morales zijn plan presenteerde. De nogal gedetailleerde weergave van het plan van De Solà-Morales wekte meteen de suggestie dat er hierover niet meer te praten was. Het debat over Rijnboog spitste zich daarom meteen toe op de wenselijkheid van het havenplan.

Preferendum voorbereiding
Een van de grootste uitdagingen bij de voorbereiding op het preferendum, is het ontwerpen van de drie havenvarianten. De werkgroep die zich hierover buigt (samengesteld uit vakspecialisten uit het ambtelijk apparaat, stedenbouwkundigen en vertegenwoordigers van projectontwikkelaars), richt zich daarbij vooral op de haalbaarheid en stedenbouwkundige kwaliteiten. Bij de ontwikkeling van de varianten wordt maar gedeeltelijk ingegaan op de discussiepunten uit de stadsdialoog. De aandacht gaat hierbij vooral uit naar de beleving van het water. Hierdoor wordt grotendeels voorbijgegaan aan de punten die volgens de deelnemers aan de stadsdialoog essentieel zijn, zoals de vraag of Arnhem een historische provinciestad of een moderne metropool moet zijn. Ook wordt niet goed duidelijk gemaakt wat er precies met de inbreng van belanghebbenden en belangstellenden is gebeurd. De uiteindelijke drie varianten zijn daarom geen duidelijk herkenbare weerspiegeling van hetgeen tijdens de stadsdialoog naar voren is gebracht.

De tegenstanders SP, Zuid Centraal, Pro Arnhem, Jansbeek Boven Water en Stadsschoon doen er alles aan om de bevolking te sterken in de opvatting dat het stadsbestuur zijn plannen probeert door te drukken zonder rekening te houden met de wensen van de bevolking. De Havenkwartier-DVD die was bedoeld om de kiezers op een aansprekende manier voor te lichten over de drie varianten, wordt zo afgedaan als propaganda op kosten van de belastingbetaler. De neutrale informatievoorziening over iedere variant, die vanuit de gemeentelijke preferendumlogica gewenst was, wordt uitgelegd als een bevestiging van het idee dat er geen wezenlijke verschillen zijn tussen de varianten en dat er eigenlijk niets te kiezen valt. Door deze onverwachte dynamiek krijgen de door het stadsbestuur ondersteunde activiteiten waarin over de havenvarianten wordt gediscussieerd, ineens een ander karakter. Zo komen de meeste activiteiten die in het kader van de âbudget-voor-debatâ regeling zijn gesubsidieerd, ineens in de schaduw te staan van de tegenstanderscampagne die veel meer aandacht trekt.

Preferendumlogica I
De preferendumboycot en de campagne tegen de havenplannen ondergraven de uitgangspunten van de preferendumcampagne zoals die door het gemeentebestuur was bedacht. In plaats van een discussie over de drie havenvarianten, gaat het debat nu ineens over de wenselijkheid van het Havenkwartier waarover de gemeenteraad zich al eerder had uitgesproken. De beoogde zakelijke discussie over de voor- en nadelen van iedere havenvariant, ontwikkelt zich nu tot een politieke discussie over de inrichting van Rijnboog. Wat vooraf was bedacht als een door het gemeentebestuur gefaciliteerd maatschappelijk debat tussen voor- en tegenstanders van de havenvarianten, wordt nu een debat waarin het stadsbestuur fel wordt bekritiseerd. Het preferendum dat was bedoeld om draagvlak voor de plannen te creëren, wordt nu aangegrepen om het verzet hiertegen te mobiliseren. De preferendumuitslag zal in deze nieuwe logica niet aangeven welke haven de bevolking wenst, maar zal eerder zeggen dat een haven ongewenst wordt gevonden.

Informeren of overtuigen?
Dat de vooraf bedachte campagnestrategie wordt ontregeld door de tegenstanders van het
preferendum, leidt niet tot een koerswijziging van het gemeentebestuur. In plaats daarvan blijft men vasthouden aan de uitgangspunten van de preferendumcampagne. Kritiek op de nut en noodzaak van de havenontwikkeling, worden gepareerd met zakelijke informatie over het preferendum en de drie varianten.
Door vast te houden aan de oorspronkelijke uitgangspunten van het preferendum, spelen raad en college niet in op het veranderde karakter dat de preferendumcampagne heeft gekregen. De preferendumcampagne blijft zich daarom richten op het informeren van de kiezers over de havenvarianten, terwijl het eigenlijk nodig is om ze te overtuigen van de wenselijkheid van de havenontwikkeling. Raad en college hebben zich ingesteld op een andere preferendumcampagne, en blijken niet in staat of bereid om snel het roer om te gooien. Hoewel vooraf in interne stukken van het gemeentebestuur was gewaarschuwd voor het afbreukrisico van een âmisluktâ preferendum, blijft een serieuze reactie op de aangekondigde preferendumboycot uit.

Preferendumlogica II
Dat bijna 90% van de Arnhemmers niet heeft deelgenomen aan het preferendum, wordt door de tegenstanders als een succes gevierd. Volgens hen hebben de kiezers hiermee duidelijk gemaakt dat de havenplannen massaal worden afgewezen. Het college denkt hier anders over. Hoewel het preferendum ongeldig is, stelt zij toch voor de preferendumuitslag te volgen en variant Sluis vast te stellen als de variant voor de verdere ontwikkeling van het Havenkwartier. Volgens SP, Zuid Centraal, Pro Arnhem, Jansbeek Boven Water en Stadsschoon heeft de kiezer een heel ander signaal gegeven. Zij reageren met ontzetting op het collegevoorstel. In de gemeenteraadsvergadering van 26 juni, dient de SP een motie van afkeuring in tegen de handelswijze van het college, terwijl Zuid Centraal aandringt op een dialoog met maatschappelijke organisaties over de havenontwikkeling. Uiteindelijk wordt het collegevoorstel aangenomen door een brede raadsmeerderheid van PvdA, CDA, GroenLinks, VVD en D66, onder voorwaarde dat er een raadswerkgroep komt die de uitwerking van het Havenkwartier en de geplande hoogbouw in Coehoorn-Zuid in samenspraak met de bevolking gaat begeleiden. Omdat goede en gedetailleerde inspraak van de bevolking noodzakelijk is en een snelle uitvoering kan worden bevorderd door de betrokkenheid van de burgers te vergroten, moeten burgers een duidelijke rol krijgen in de verdere ontwikkeling van de Sluis-variant. Op die manier hoopt de raad enigszins tegemoet te komen aan het signaal dat met de preferendumboycot is afgegeven.

Dammen op een schaakbord
Achteraf gezien kan het verloop van het preferendum worden gezien als een poging om op een schaakbord te dammen. Omdat de tegenstanders met hun boycotactie het speelveld hadden veranderd, was het stadsbestuur niet meer in staat het spel te spelen waarop het zich had voorbereid. Er werden geen schaakstukken opgesteld, maar bleef men hardnekkig damstenen verplaatsen waardoor men meteen de grip op het spel verloor. Toen duidelijk werd dat SP, Zuid Centraal, Pro Arnhem, Jansbeek Boven Water en Stadsschoon de wenselijkheid van de havenontwikkeling ter discussie zouden stellen, werd hierop gereageerd door te volharden in de vooraf bedachte preferendumcampagne over de voor- en nadelen van iedere havenvariant. Omdat het stadsbestuur geen publicitair tegenoffensief ondernam tegen de kritieken op Rijnboog en het Havenkwartier, konden de tegenstanders de preferendumcampagne domineren, met alle gevolgen van dien voor de uitkomst van het preferendum.

Mislukking en succes
Op het eerste gezicht kan Arnhemse preferendum over het Havenkwartier als mislukt worden
beschouwd. Ondanks alle inspanningen van het stadsbestuur en de kosten die hiermee waren gemoeid, is het niet gelukt voldoende kiezers te bewegen om aan het preferendum deel te nemen. De opkomst van 10,2% bleef ver onder de opkomstdrempel, waarmee het preferendum ongeldig was. De lage preferendumopkomst werd in een extra negatief daglicht gesteld door de tegenstanders van de Rijnboog-plannen. Dat bijna 90% niet is komen stemmen werd door hen uitgelegd als het gevolg van een succesvolle boycotactie die laat zien dat de bevolking de havenplannen afkeurt. Ook in dat opzicht kan het preferendum worden gezien als een democratische mislukking: behalve dat er geen geldige uitslag kwam, bracht het preferendum er ook geen duidelijk draagvlak voor de ontwikkeling van het Havenkwartier. Een succes voor de tegenstanders.

Het draagvlak voor Rijnboog ontbreekt nog steeds onder de Arnhemse bevolking. Het blijkt voor de voorstanders van Rijnboog nog steeds moeilijk te zijn om goede argumenten voor een haven aan te dragen. Waarom het nu precies het Rijnboogplan met haven moet worden?, ja dat is nu eenmaal besloten door de raad. Voortschrijdend inzicht, daar hebben we de voorstanders nog niet op kunnen betrappen. Het blijft dus nog een onderwerp van discussie, zo ook weer het komende besluit over âCultuur in Rijnboogâ.